Je reçois chaque jour des lettres de concitoyens, dont une grande partie est faite de réclamations. Le propos sous-jacent à la plupart d’entre elles est le suivant : je ne reçois pas ce à quoi j’ai droit, mes besoins élémentaires ne sont pas satisfaits, le service public ne fonctionne pas comme il faut. Voilà à quoi cela ressemble :

• « Je n’ai rien contre la vente de toutes sortes d’articles de papeterie aux guichets de la poste. Mais ce que je trouve infâme et dégoûtant, c’est l’étalage de sucreries. Ces pratiques me révoltent et j’ai honte pour la Poste suisse. »

• « Monsieur le conseiller fédéral, j’ai récemment appris qu’étant au bénéfice d’une rente AI, je pouvais recevoir gratuitement les programmes de radio et de télévision. Pourquoi est-ce que cela ne vaut pas aussi pour les prestations de la Poste ? »

• On me signale encore que le service de renseignements de Swisscom est beaucoup moins aimable qu’autrefois, avant de m’annoncer que le train a eu deux minutes de retard.

• On me parle d’« accès scandaleux au quai no 3 de la gare de notre ville » ou

• d' « autres situations déplorables ».

• Il y a des Suisses qui passent leur temps à se battre pour défendre leurs droits fondamentaux qui seraient, à les entendre, constamment bafoués. On s’en aperçoit rien qu’en lisant l’adresse, comme par exemple: thevoice@b.schwerde.ch 

Toutes ces revendications sont toujours motivées de la même manière :

• « Qu’en est-il de mes droits ? » ou

• » Où reste le service public? « 

En allemand, il n’existe pas d’expression satisfaisante traduisant la notion de service public. C’est sans doute le terme de « Grundversorgung» (desserte, approvisionnement de base) qui s’en rapproche le plus. Mais ce n’est pas tout à fait la même chose, ce qui est révélateur d’une différence entre les cultures sur laquelle je reviendrai plus tard.

Le service public est le compromis politique que les Etats pratiquant l’économie de marché ont trouvé pour résoudre le dilemme entre liberté et égalité.

Le compromis entre liberté et égalité

« Liberté, égalité, fraternité », telle était la devise du Siècle des lumières, lequel a servi de terreau à la révolution bourgeoise, posant ainsi les fondements de l’Etat moderne et de notre Constitution. Si cette trinité séculière a tant marqué les esprits, ses trois objectifs n’en étaient pas moins parfaitement contradictoires.

• La liberté est un droit fondamental déclaré et garanti dans toutes les constitutions. Comme elle est toutefois garantie pour tout le monde, elle doit nécessairement être restreinte, étant donné que la liberté absolue des uns menace celle des autres.

• C’est pourquoi, par les moyens les plus divers, les Constitutions et les lois cherchent également à garantir l’égalité entre les personnes.

• Pourtant, en réalité, égalité et liberté sont antagonistes. Ni l’une ni l’autre ne peuvent être garanties dans l’absolu.

• C’est pourquoi pratiquement tous les Etats tentent de garantir l’égalité jusqu’à un certain point en instaurant un service public. Au-delà règne la liberté. Par exemple, l’assurance-maladie, obligatoire, définit certaines prestations de base. Au-delà de ce niveau, les gens sont libres de s’assurer à titre privé afin de bénéficier de davantage de confort ou d’une plus grande liberté de choix. Le citoyen est donc tenu de conclure une assurance de base, il n’est pas libre de s’exposer à la pauvreté.

Le niveau du service public et sa conception varient d’un pays à l’autre et en fonction des mentalités. Mais le principe reste presque partout le même:

Le service public se situe à mi-chemin entre la liberté pour tous et l’égalité entre tous. Il constitue le compromis entre deux objectifs à la fois antagonistes et interdépendants. 

Le service public comme élément de la cohésion intérieure . . .

Il ne s’agit pas là d’une analyse théorique, mais d’une politique délibérée. De trop fortes disparités sociales, la pauvreté et la discrimination ne sont pas seulement un affront moral, mais sont sources de jalousies, de rancœurs et finalement de troubles sociaux. Un large service public destiné à tous contribue à stabiliser la société.

…du monde ...

Avant d’entrer dans les détails du service public suisse, dans les ramifications des revendications d’une clientèle exigeante, j’aimerais porter mon regard vers l’Afrique.

Dans un monde globalisé où nous connaissons tous le sort d’autres pays et d’autres continents, il est indispensable que l’on s’efforce d’assurer un approvisionnement de base à l’échelle mondiale – de l’eau, du pain, de l’énergie, des télécommunications pour tous. Cet impératif n’est pas seulement une exigence morale, mais une condition de la stabilité de notre société même. L’histoire nous l’apprend et l’actualité nous le confirme : ce sont toujours les inégalités économiques qui, parvenant chez nous par le biais des migrations, génèrent des tensions, provoquent le terrorisme et engendrent la guerre. Tout le monde en subit les conséquences, nous y compris.

...de la Suisse . . .

La Confédération veille à garantir une égalité des chances aussi étendue que possible entre les citoyens (art. 2 Cst). Elle garantit le droit à un enseignement de base suffisant (art. 19 CSt), s’engage en faveur des buts sociaux (art. 41 Cst), entretient les ouvrages publics, garantit l’utilisation exempte de taxe des routes publiques ainsi que l’uniformité des tarifs dans les secteurs de la poste et des télécommunications et définit le mandat des programmes de radio et de télévision. Ces tâches font donc partie de la raison d’Etat. Elles ont pour but de garantir la cohésion sociale dans un pays quadrilingue, abritant de nombreuses cultures et où cohabitent de grandes agglomérations urbaines et des vallées de montagne à la périphérie.

Dans les principaux domaines, le service public n’est pas tout simplement à disposition, il implique aussi des obligations. C’est ainsi que l’école primaire est obligatoire : chacun doit acquérir une formation minimale afin de pouvoir participer activement à notre démocratie et bénéficier des mêmes chances que les autres. L’assurance-maladie et l’AVS, l’assurance-chômage et l’AI sont aussi obligatoires. Personne n’a le droit de se retrouver dans le besoin – non seulement pour des raisons éthiques, mais aussi afin de préserver la stabilité sociale. Le préambule de notre Constitution précise que « la force de la communauté se mesure au bien-être du plus faible de ses membres ». Il ne s’agit pas seulement de garantir des droits individuels, mais aussi la stabilité de la communauté

• Le service public comprend donc en premier lieu le minimum vital. La conception de ce minimum vital (qui ne fait qu’indirectement partie du service public puisqu’il accorde la protection contre les créanciers) et de ce qu’il recouvre a évolué au cours des dernières décennies. Autrefois, ce minimum vital se résumait à un toit et à un morceau de pain. Aujourd’hui, il comprend aussi la participation à la vie culturelle, donc la possibilité d’aller au cinéma et au théâtre, de même que la participation à la vie sociale, donc un droit aux moyens de communication que sont le téléphone et l’accès à Internet.
  
• Le service public comprend également l’accès non discriminatoire aux soins médicaux, aux médecins, aux médicaments et aux hôpitaux. Cet aspect est garanti par la loi sur l’assurance-maladie, le catalogue des prestations et la planification hospitalière.
  
• Mentionnons encore l’accès non discriminatoire à l’instruction publique, c’est-à-dire aux institutions scolaires et universitaires.
  

• Enfin, le service public inclut l’accès aux prestations et aux infrastructures importantes, notamment de la poste, de la radio et de la télévision ainsi que de l’énergie et des télécommunications. Chacun, qu’il soit riche ou pauvre, qu’il habite au centre ou à la périphérie, doit pouvoir y recourir.

...de l’UE. . .

Le débat sur le service public n’est pas une spécificité helvétique. Il a lieu dans tous les pays européens et occupe aussi l’UE. Comme l’Etat fédéral suisse, l’Union européenne est aussi fondée sur le principe de solidarité. Personne dans l’UE ne conteste la nécessité d’un service public:

En vertu de l’article 16 du Traité instituant la Communauté européenne, tous les Etats membres doivent veiller à ce que les services d'intérêt économique général puissent accomplir leurs missions. Par la publication d’un livre vert, la Commission de l’UE a ouvert le débat sur la question de savoir comment, dans quelle mesure et par qui les services d’intérêt général doivent être assurés. Les avis divergeaient entre les Etats membres. Une réglementation uniforme du droit européen se heurte aux différentes traditions et conceptions nationales concernant le marché et l’Etat. Cette diversité explique pourquoi il n’existe pas encore de directive cadre sur le service public, mais seulement des réglementations sectorielles principalement dans les secteurs économiques liés aux réseaux comme les télécommunications, les services postaux, les transports et l’énergie.

L’organisation du service public . . .

L’Etat est-il censé assurer lui-même l’intégralité du service public? Ou suffit-il qu’il fasse en sorte que le service public soit garanti ?

. . . dans l’UE:  . . .

Le traité instituant la CE reconnaît le bien-fondé du service public dans les Etats membres. Selon la jurisprudence de la Cour européenne de justice, il importe peu que ces prestations soient fournies par des entreprises publiques ou des entreprises privées. Cette conception pragmatique et non idéologique du service public admet explicitement un marché régi par la concurrence.

Dans la course à l’ouverture des marchés des transports, des télécommunications, de la poste et de l’électricité au sein de l’UE, la Grande-Bretagne, l’Allemagne et les pays scandinaves ont enclenché assez tôt une vitesse supérieure, alors que notamment les pays méditerranéens ont freiné le processus, rechignant à ouvrir leurs marchés dominés par des monopoles publics. Les Français, avec leurs exigences traditionnelles envers l’Etat – l’Etat-providence (ou l’Etat comme panacée universelle) – considèrent toute libéralisation ou déréglementation comme une menace pour le service public et se sentent confirmés dans leur méfiance par divers échecs, comme celui de la privatisation des chemins de fer britanniques dans les années quatre-vingt. Mais cet échec est contrebalancé par les succès remportés lors de la libéralisation des marchés de la poste, des télécommunications et de l’électricité, qui ne rencontre guère d’opposition en Grande-Bretagne.

En Suède, le marché de l’électricité est entièrement libéralisé depuis 1996, celui de la poste déjà depuis 1993, et l’Allemagne envisage d’ouvrir complètement le marché de la poste aux lettres au début 2008. L’UE a en tout cas constaté que la libéralisation des services universels déjà réalisée en Europe n’a pas eu d’effets négatifs sur l’ensemble des prestations.

L’exemple de la Suède montre qu’il est tout à fait possible d’abolir les monopoles étatiques de manière socialement responsable. Sans porter sensiblement atteinte au bien-être de la collectivité, des gouvernements sociaux-démocrates ont, dans les années 90 déjà, libéralisé complètement des secteurs classiques du service public tels que l’approvisionnement en électricité ou la poste. Depuis 1999, les ménages privés peuvent changer de fournisseur d’électricité sans frais. Les réseaux de transport d’électricité du pays sont toutefois entretenus par une autorité étatique et les réseaux de distribution locaux et régionaux sont gérés en monopole par des sociétés d’alimentation en électricité. Afin de garantir une présentation transparente des comptes, ces sociétés doivent séparer sur le plan comptable la production – où règne la concurrence des prix – et la distribution. Si la Suède a aboli le monopole de la poste au début des années 90, elle a maintenu le mandat de prestations garantissant le service universel dans l’ensemble du pays. Le gouvernement a confié ce mandat à l’ancien détenteur du monopole, la poste suédoise ne recevant pas de subventions de l’Etat pour cette prestation.

Vu les progrès techniques et la diversité des offres innovatrices qui y était liée, toute l’Europe – certains pays plus rapidement que d’autres – s’est convaincue que, si l’Etat devait bien garantir le service universel, il ne devait pas nécessairement le fournir lui-même. Si le marché est en mesure de proposer de meilleures prestations, et cela en outre à des prix plus avantageux, il devrait aussi être autorisé à le faire dans les secteurs du service public. Si l’Etat accorde la priorité aux entreprises privées, il n’est pas pour autant libéré de son obligation de promouvoir et de garantir le service public dont les tâches doivent être définies par les autorités.

. . . en Suisse:

Comme la France, la Suisse romande peine à accepter la libéralisation du service public. Mais en Suisse alémanique aussi, même en dehors des milieux syndicaux, l’ouverture du marché est associée à une réduction des prestations, des salaires et des emplois. La conviction prédomine que seul l’Etat est à même de fournir le service public. Dans la mesure où celui-ci est fourni par des entreprises étatiques – ou au moins proches de l’Etat –, il est considéré comme un bouclier face à des mutations sociales déstabilisantes.

Cette croyance en l’Etat protecteur servant d’ancrage économique et de repère moral explique peut-être pourquoi, en Suisse alémanique, les personnes critiques vis-à-vis de la libéralisation se servent du terme français de service public et non de l’expression allemande de « Grundversorgung ». A la recherche d’une médiation linguistique, j’ai suggéré que l’on parle de « service au public », ce qui m’a valu un cinglant échec à un congrès du PS il y a sept ans. C’est une oratrice qui a qualifié ma proposition de « plus véritablement socialiste » qui a été ovationnée.

Il y a encore une dizaine d’années, la poste, les télécommunications et les CFF étaient encore directement assumés par l’Etat qui en détenait le monopole. Aujourd’hui, chacune de ces entreprises est autonome et doit se profiler sur le marché face à la concurrence internationale. Ce changement ne s’est bien sûr pas fait sans mal, mais a suscité des débats houleux et donné lieu à des référendums et à des initiatives. Car ne l’oublions pas : il en va du service public, de ce qui établit la jonction entre liberté et égalité et contribue à stabiliser la société en atténuant les sentiments d’envie et de rancœur. Le service public ne peut pas être fourni entièrement et sans condition par le marché, même si cela marche dans de très nombreux secteurs : c’est ainsi que notre approvisionnement en denrées alimentaires est assuré. Dans d’autres cas, des mesures d’accompagnement sont nécessaires, des organes de surveillance (vastes et coûteux) devant veiller à ce que la concurrence marche et que les prestations aient la qualité requise.

Que doit faire l’Etat pour moi ? Le point de la situation

Les débats très vifs que suscite le service public sont la plupart du temps très idéologiques. Or, ces idéologies voilent souvent des intérêts personnels bien tangibles.

1. Par exemple lorsque l’on aborde la question: que comprend le service public?

• L’aide à la presse en fait-elle partie? Le Conseil fédéral estime que non, parce que la liberté d’expression et la liberté de la presse sont garanties par le marché. Le Parlement est au contraire d’avis que cette aide est absolument indispensable, même pour les gros éditeurs au portefeuille bien garni. On abuse sans doute ici du terme de service public pour obtenir des subventions. 
  
• Les pilules servant à se désaccoutumer de la nicotine doivent-elles être remboursées par l’assurance-maladie? Bien sûr! estime l’entreprise pharmaceutique qui vient d’en faire la demande. A l’opposé, les caisses maladie s’y opposent (elles devraient prendre en charge le traitement) en faisant appel à la responsabilité individuelle.

2. Il ne se passe pratiquement pas une session sans que le Parlement ne débatte de l’étendue du service public

• Dans quelle mesure les thérapies douces font-elles partie du service public? Nous serons vraisemblablement appelés l’année prochaine à nous prononcer sur une initiative visant à mettre l’ensemble des médecines complémentaires à égalité avec les médecines traditionnelles, qui figureraient toutes au même titre dans le catalogue des prestations de base. Pour les uns, il s’agit d’une extension coûteuse et d’une solidarité forcée destinée à satisfaire les desiderata de quelques farfelus alors que pour les autres, il s’agit d’une égalité des chances qui devrait être garantie depuis longtemps aussi à ceux qui ne bénéficient pas d’assurances complémentaires.
  
• La distribution postale a fait l’objet de débats homériques qui durent toujours. Alors que les uns ne voient que la fermeture de bureaux postaux peu fréquentés et déplorent le démantèlement du service public, les autres estiment que le progrès réside dans l’emménagement de nouveaux offices de poste dans des centres commerciaux et dans la création de nouveaux services à domicile. Le Conseil fédéral rappelle que les deux tendances existent et parlent de transformation

3. Comment faut-il organiser le service public?

• Le Parlement n’est pas entré en matière sur la réforme des chemins de fer 2, notamment parce que le Conseil fédéral avait proposé de diviser le réseau ferroviaire en un réseau principal et un réseau secondaire. Aucun canton ne voulait accepter de n’avoir plus qu’un réseau secondaire sur son territoire. La seule proposition de ne pas désigner les prestations ferroviaires relevant du service public de manière uniforme dans toute la Suisse témoignait d’un manque flagrant de sensibilité politique.
  
• Une question fondamentale de l’organisation du service public reste celle du prestataire: Etat ou marché? Le débat sur le prix unique du livre montre le peu de confiance que l’on accorde au marché. Il y a cinq ans, cette même méfiance vis-à-vis d’une ouverture du marché de l’électricité a conduit au rejet de la LME et a menacé un certain temps la nouvelle loi sur l’approvisionnement en électricité. Il a été question d’un référendum en Suisse romande, mais pas en Suisse alémanique.

Que puis-je faire pour l’Etat ?

Revenons à la question de la liberté et de l’égalité. Le troisième élément qui y est associé est la solidarité, qui fait appel à la cohésion spirituelle au sein d’une société. La solidarité est apparentée à l’adjectif solide, donc à la notion de stabilité.

Notre Constitution ne garantit pas seulement des droits, elle demande aussi à chacun de se mettre au service de la société et de l’Etat en fonction de ses capacités. On ne peut pas se contenter d’ « organiser » le service public. Ce n’est pas seulement une question de prestations étatiques, de marché, de libéralisation, de privatisation ou de subventions. L’engagement bénévole des citoyens joue également un rôle. En effet, ils contribuent aussi à assurer le service public. Sans leur participation au sein des corps des sapeurs-pompiers et sans l’aide entre voisins, sans leur participation aux institutions culturelles, à la vie associative et sans leur engagement dans la vie politique, le service public ne pourrait pas du tout être garanti. Cette certitude nous console de certains mails mécontents.

L’âme du service public

Nous avons maintenant sans cesse navigué entre la notion de service public et celle de  « Grundversorgung » en sachant que les deux ne sont pas identiques.

En effet, le terme « Grundversorgung » ne précise pas qui fournit les prestations, alors que l’expression  « service public » laisse entendre que c’est l’Etat.

Il y a toutefois encore une autre différence. Elle devient manifeste lorsque le service public désigne plus qu’une infrastructure et son exploitation et qu’il est assimilé à un contenu. C’est notamment le cas de la radio et de la télévision: Ici aussi - comme pour les routes, les chemins de fer et les prestations postales -, l’infrastructure et son exploitation sont prescrites : deux chaînes de télévision et deux chaînes de radio par région linguistique, ainsi qu’un programme de radio et quelques émissions télévisées en romanche. Les câblo-opérateurs sont tenus de diffuser l’ensemble de ces programmes dans toute la Suisse.

Mais le « service public » recouvre aussi le contenu des émissions que la SSR doit réaliser: « La radio et la télévision contribuent à la formation et au développement culturel, à la libre formation de l’opinion. Elles doivent en particulier promouvoir la compréhension, la cohésion et l’échange entre les différentes parties du pays, les communautés linguistiques, les cultures etc. » (Cst, art. 93 et LRTV, art. 24).

• Les médias de la SSR ne constituent donc pas seulement la plate-forme permettant à la culture de s’exprimer. Ils créent et transforment eux-mêmes la culture, ils en font partie.
  
• Ils ne se bornent pas à rendre possible le débat public, ils le mènent et l’animent eux-mêmes. Ils en sont des acteurs.

La radio et la télévision ne se bornent pas à fournir les moyens techniques nous permettant en Suisse romande de recevoir les programmes de la Suisse alémanique et du Tessin et vice versa. Elles ont pour mission de promouvoir dans leurs programmes respectifs la cohésion et la compréhension entre les cultures.

Le service public ne se résume pas à un certain nombre d’émissions de bonne qualité, il forme un ensemble.

Ceci ne vaut pas seulement pour la SSR : le service public est plus que la somme des prestations individuelles de l’Etat, plus que l’ensemble des droits revendiqués par les citoyens. Le service public est une raison d’Etat.

C’est pourquoi le car postal avec son célèbre avertisseur à trois tons représente pour de nombreux Suisses bien plus qu’un moyen de transport public, il est devenu un véritable emblème national.

Le service public ne constitue donc pas seulement la surface infrastructurelle, donc la deuxième dimension, sur laquelle la Maison Suisse peut se construire, mais aussi la troisième dimension, c’est-à-dire l’édifice lui-même. Alors que la « Grundversorgung » rend possible l’expression de ces valeurs grâce aux infrastructures, le « service public » les incarne. Le service public est donc plus que le mur des lamentations de citoyens revendicateurs. Il incarne la cohésion nationale, l’identité et notre stabilité. Comme la démocratie directe, il représente l’identité de la Confédération suisse où chacun est égal en droit et est appelé à participer librement à la communauté.

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DETEC, Service de presse, Palais fédéral Nord, 3003 Berne, +41.31.322.55.11

Auteur:

Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication

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