Verkehrspolitische Perspektiven in der Hälfte der Legislaturperiode 2011 - 2015

Rede des UVEK-Generalsekretärs Walter Thurnherr am Sessionsanlass des Informationsdienstes für den öffentlichen Verkehr LITRA vom 11. Dezember 2013 in Bern

Besten Dank für die Gelegenheit, hier in aller Kürze einige Gedanken zur Verkehrspolitik in der Halbzeit der Legislatur formulieren zu dürfen, aber zuerst möchte ich einen kleinen Frage-Antwort-Test machen.

Das muss Sie jetzt nicht grundsätzlich beunruhigen. Wir werden die Rückmeldungen auch nicht parteipolitisch auswerten. Im Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) machen wir das routinemässig, um die Qualität des Publikums besser einschätzen zu können. Es sind einfache Fragen, die jeder Bundesangestellte beantworten könnte. Also, erste Frage: Wo lebt das grösste Lebewesen Europas?

Die richtige Antwort lautet: Hier. Das ist in der Schweiz, genauer gesagt am Ofenpass im Nationalpark. Es handelt sich um einen dunklen Hallimasch Pilz, dessen Pilzfäden eine Fläche von rund 37 Hektar bedecken und angeblich ca. 1‘000 Jahre alt sind. Zweite Frage: Welcher amerikanische Präsident war schon auf dem Matterhorn? Präsident Theodore Roosevelt, 1881, im zarten Alter von 23. Wo war das Hauptquartier der Schweizer Armee im Ersten Weltkrieg? Über Ihnen. Hier, in diesem Hotel.

Schema mit Angaben über Mittelherkunft und Mittelverwendung zur Verkehrsfinanzierung auf Bundesebene 2012.
Übersicht der Verkehrsfinanzierung auf Bundesebene (Angaben in Mio. Fr. für 2012)

Ich sehe, Sie finden diese Fragen zu einfach. Hier habe ich eine schwierigere: Wer versteht das [Schema „Übersicht der Verkehrsfinanzierung auf Bundesebene"]? Das ist, wie Sie wissen, nicht der Ausschnitt aus einem Schaltplan für einen elektronischen Baukasten, sondern ein vereinfachtes Schema der Verkehrsfinanzierung auf Stufe Bund, so wie wir es zu Beginn der Legislatur noch vorfanden und am Ende der Legislatur hoffentlich nicht mehr zeigen müssen. Ohne den anwesenden Parlamentariern zu nahe treten zu wollen, aber wenn jemand, der heute in der Verwaltung arbeitet, ein derartiges Flussdiagramm für die Verwendung von über 8 Milliarden Franken pro Jahr festlegen würde, dann würden wir ihn wahrscheinlich sorgfältig beobachten. Hier eine Klärung vorzunehmen, war eines unserer Ziele in dieser Legislatur.

Aber machen wir zuerst die Buchhaltung: Die Legislaturplanung 2011 bis 2015 hatte 28 Ziele. Ziel 21 lautete: „Die Schweiz verfügt über ein finanziell solides und ausgebautes Verkehrsinfrastruktursystem" mit folgenden Massnahmen zur Zielerreichung (und ich füge gleich an, wo wir in der Umsetzung der Massnahmen stehen):

  • Botschaft zur Volksinitiative „Für den öffentlichen Verkehr" und Finanzierung und Ausbau der Bahninfrastruktur (FABI).
    Der Bundesrat hatte diese Botschaft im Februar 2012 dem Parlament überwiesen. Nach insgesamt sieben Kommissionssitzungen in beiden Räten und 14 Zusatzberichten wurde die Botschaft schliesslich verabschiedet und kommt nun am 9. Februar nächsten Jahres vor das Volk.
  • Botschaft zur Neuordnung der Bahninfrastrukturen in der Schweiz.
    Das ist ein Folgeauftrag der Bahnreform 2. Wie Sie wissen, hatte das UVEK im Dezember 2010 die Expertengruppe Organisation Bahninfrastruktur (EOBI) eingesetzt, um die Frage der künftigen Struktur der Eigentümer- und Betreiberschaft der schweizerischen Eisenbahninfrastruktur einer Prüfung zu unterziehen. Der EOBI-Bericht wurde im Mai dieses Jahres der Öffentlichkeit vorgestellt. Danach wurde die Branche konsultiert. Ende November fand ein runder Tisch statt, und im Frühjahr nächsten Jahres gehen wir mit ersten Grundsatzanträgen in den Bundesrat.
  • Botschaft zur Finanzierung der schweizerischen Eisenbahninfrastruktur und Leistungsvereinbarung Bund-SBB für die Jahre 2013-2016.
    Ist gemacht und erledigt.
  • Botschaft zur Anpassung des Bundesbeschlusses vom 21. Juni 1960 über das Nationalstrassennetz und zu deren Finanzierung (Vignette).
    Gemacht und erledigt (wobei dieses zweite „erledigt" eine etwas andere Bedeutung hat als das erste, oben genannte).
  • Fortsetzung des Programms zur Beseitigung von Engpässen im Nationalstrassennetz.
    Gemacht, vernehmlasst und kommt im nächsten Frühjahr in den Bundesrat, bzw. ins Parlament.
  • Vorschlag für einen Grundsatzentscheid in Sachen Sanierung des Gotthard-Strassentunnels.
    Ebenfalls gemacht, ist inzwischen in der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen (KVF) des Ständerats zur Behandlung.
  • Teilrevision II des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG II):
    Noch nicht gemacht. Die Vorlage ist zurzeit UVEK-intern in Prüfung. In der Legislaturplanung war von zusätzlichen Instrumenten für eine mögliche Einflussnahme des Bundes auf die Landesflughäfen die Rede. Persönlich verstehe ich das Anliegen, wäre jedoch vorsichtig, weil diese Wortwahl in der Schweiz gern und schnell missverstanden wird. Auch was die Liberalisierung der Luftraumsicherung der Regionalflughäfen betrifft, sind wir noch nicht am Ende unserer Überlegungen angelangt. Aber die LFG II ist auf dem Radar.

Können wir im UVEK also zufrieden sein? Ja, wir können. Und Nein, wir sollten nicht. Ja, weil die meisten der oben aufgelisteten Massnahmen, und darunter sind einige grössere Brocken, bereits nach der Hälfte der laufenden Legislatur umgesetzt sind. Und weil darüber hinaus weitere, wichtige Schritte unternommen wurden. Wir haben uns zum Beispiel nach nicht einfachen Verhandlungen mit Deutschland auf einen Staatsvertrag über die Auswirkungen des Betriebs am Flughafen Zürich auf das deutsche Hoheitsgebiet geeinigt, die Botschaft dem Parlament unterbreitet und den Vertrag ratifiziert. (Hätte das jemand zu Beginn der Legislatur vorausgesagt, so hätte man wahrscheinlich auch ihn unter Beobachtung gestellt). Wir haben eine zweite Programmbotschaft für die Agglomerationsprogramme vorbereitet und vernehmlasst. Im nächsten Frühjahr werden wir sie dem Bundesrat, bzw. dem Parlament vorlegen. Wir haben die Finanzierung der Nationalstrassen neu konzipiert, schlagen einen zum Bahninfrastrukturfonds (BIF) symmetrischen Fonds für den Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehr (NAF) mit einem strategischen Entwicklungsprogramm Nationalstrassen vor und werden dem Bundesrat bald eine entsprechende Vernehmlassungsvorlage unterbreiten. Wir haben ein neues Konzept für den Schienengüterverkehr in der Fläche ausgearbeitet, nachdem wir zusammen mit der SBB und der Branche grössere Veränderungen im Wagenladungsverkehr eingeleitet hatten. Wir haben eine Botschaft für einen 4m-Korridor dem Parlament überwiesen und sind daran, eine Terminalstrategie im Güterverkehr zu erarbeiten. Wir haben mit dem Bundesamt für Strassen (ASTRA) ein Konzept für kurzfristige Entlastungsmassnahmen auf den staugeplagten Abschnitten der Nationalstrassen beschlossen und streben mit dem Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) eine Verstetigung der auf 2027 begrenzten Mittel für die Agglomerationsprogramme im Infrastrukturfonds an. Und wir haben UVEK-intern die Koordination unter den Verkehrsträgern und mit der Raumplanung erheblich verstärkt. Das ist unseres Erachtens positiv und in erster Linie das Verdienst unserer Verkehrsämter, bzw. deren Mitarbeitenden, welche ausgezeichnete Arbeit geleistet haben.

Weshalb sollten wir trotzdem nicht zufrieden sein? Erstens weil wir uns bei einer Bilanz der Legislaturplanung nicht zu viel einbilden dürfen. Letztere entspricht, etwas überspitzt formuliert, über weite Teile einer Zusammenstellung von Dingen, welche ohnehin vorgesehen sind. Und zweitens, weil noch wichtige verkehrspolitische Grundsatzfragen zu klären sind. Sie wissen, dass folgende drei Herausforderungen mit Sicherheit dazugehören: 

  • Wir müssen Klarheit schaffen, wie die Verkehrsinfrastrukturen längerfristig finanziert werden sollen. 
  • Wir müssen Wege finden, wie kurz- und mittelfristig zunehmende Kapazitätsengpässe behoben werden können.
  • Wir müssen mehrheitsfähige Alternativen aufzeigen, wie längerfristig Mobilität besser bepreist, bzw. besser gelenkt werden soll.

Die schweizerische Verkehrspolitik ist immer einer eigenen Finanzierungslogik gefolgt und war nie als erste oder einzige im Fokus, wenn es darum ging, Wünsche, etwa jene der Kantone, hinunterzufahren, um den Stand der Bundeskasse hochzufahren. Das hat zwar (glücklicherweise) dazu geführt, dass die Schweiz eines der weltweit dichtesten und qualitativ besten Verkehrsinfrastrukturnetze unterhält. Wir bewegen uns jedoch finanzpolitisch, um es mit einem Bild für Verkehrspolitiker auszudrücken, jenseits der „Via sicura", Bedürfnis-getrieben statt Ressourcen-bestimmt, auf abschüssigem Gelände einem relativ steilen Abhang zu. Im Schienenverkehr bereitet uns gegenwärtig auf Stufe Departement etwa die Finanzierung des regionalen Personenverkehrs, bzw. die gemeinsame Bestellung durch Bund und Kantone einiges Kopfzerbrechen. Und im Strassenverkehr muss ich Ihnen diese Modellrechnung zur Spezialfinanzierung Strassenverkehr (SFSV) nicht unter die Nase halten, sie ist Ihnen bekannt.

Grundsätzlich haben Sie vier Möglichkeiten, um mit der unsympathischen roten Linie, welche den Kontostand anzeigt, umzugehen.

Erstens, Sie können die Modellrechnung anzweifeln und/oder die Zukunft ignorieren. Diese Massnahme ist im Repertoire des Legislaturprogramms nicht explizit vorgesehen.

Säulen- und Liniendiagramm mit Angaben zur Spezialfinanzierung im Strassenverkehr.
Spezialfinanzierung Strassenverkehr (Stand: Dezember 2013)

Sie können zweitens die Einnahmeseite stehen lassen und eine Verzichtsplanung durchführen. Das sieht dann etwa so aus [Grafik "Spezialfinanzierung Strassenverkehr"]. Zur Erinnerung, wir benötigen allein für den Unterhalt und den Betrieb der Nationalstrassen rund 1.7 Milliarden Franken pro Jahr. Es bleiben somit für das ganze Nationalstrassennetz pro Jahr ungefähr zwei bis zweieinhalb Milliarden Franken für den Ausbau zur Verfügung. Das sind einige hundert Millionen weniger als zum Beispiel das Netzelement Glattalautobahn kostet (> 2.9 Mia. Fr.), oder die Umfahrung Lausanne/Morges (> 2.9 Mia. Fr.). Sollten Sie mit diesem Szenario liebäugeln, empfehlen wir Ihnen deshalb vorgängig ein Gespräch mit den vom Ausbauverzicht betroffenen Kantonen.

Drittens, Sie können die Ausgabeseite stehen lassen und die Einnahmen erhöhen. Aber es wäre hilfreich, wenn Sie auch angeben könnten, wie die Einnahmen erhöht werden. Sollten Sie mit dem Szenario liebäugeln, dafür die Mineralölsteuereinnahmen zu verwenden, welche bis anhin in den allgemeinen Bundeshaushalt fliessen, wäre es sehr hilfreich, wenn Sie gleichzeitig angeben könnten, wie das damit verursachte Loch im Bundeshaushalt gestopft werden soll. Auch das zur Erinnerung: Das fragliche Loch hätte zurzeit „einen Durchmesser“ von etwa 1.5 Milliarden Franken pro Jahr.

Sie haben schliesslich viertens die Möglichkeit, beides zu kombinieren, die Einnahmen zum Beispiel mittels einer Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags zu erhöhen und gleichzeitig die Ausbauwünsche zeitlich zu etappieren. Das ist ebenfalls schwierig. Aber wir denken, dass es sich lohnen würde, diesen Weg näher zu prüfen. Immerhin wäre der Mineralölsteuerzuschlag, wäre er bei seiner Einführung 1974 an die Teuerung gebunden worden, heute nicht 30, sondern 65.6 Rappen.

Tatsächlich sind wir bereits heute gezwungen, Ausgabenwünsche, zum Teil auch sehr nachvollziehbare, zu kürzen oder zurückzustellen. 2012 wurden beim Bund 41 Agglomerationsprogramme der zweiten Generation mit einem Gesamtvolumen von rund 20 Milliarden Franken eingereicht. Selbst wenn man berücksichtigt, dass sich der Beitragssatz des Bundes zwischen 30 und 50 Prozent bewegt, ist klar, dass mit insgesamt 1.9 Milliarden Franken Bundesmittel, welche uns für die zweite, dritte und vierte Generation zur Verfügung stehen, nur ein kleiner Teil der 41 Programme wird unterstützt werden können. Für die Engpassbeseitigung haben wir, wie Sie wissen, 5.5 Milliarden Franken zur Verfügung. Wünsche und Anliegen, zum Teil ebenfalls sehr berechtigte Anliegen, bestehen in der Höhe von über dem Dreifachen davon (16.8 Mia. Fr.), und darin sind nicht eingerechnet die über 8 Milliarden Franken teuren Projekte, auf welche die Städte und Kantone nach Gesprächen mit dem UVEK verzichtet haben (Südumfahrung St. Gallen > 3 Mia. Fr., Südostumfahrung Winterthur > 2.5 Mia. Fr., Nordtangente Bern > 3 Mia. Fr.). Wir werden nicht darum herum kommen, in Zukunft rigoros Prioritäten und Posterioritäten zu setzen. Das Legislaturziel „die Schweiz verfügt über ein finanziell solides Verkehrsinfrastruktursystem", das ich vorher erwähnt habe, ist in diesem Punkt nämlich noch nicht erfüllt.

Aber selbst wenn wir überhaupt keine finanziellen Probleme hätten, wenn wir unversehens am Fusse des Gurtens auf eine ungeheure Goldader stossen würden, deren Erträge der Kanton Bern grosszügig dem Bund für den Bau von Verkehrsinfrastrukturen überlassen würde, ein zugegebenermassen in verschiedener Hinsicht nicht ganz realistisches Szenario: Wären unsere Probleme dann gelöst?

Projekt-Terminplan für die Sanierung des Belchentunnels bis zur voraussichtlichen Inbetriebnahme 2017.
Terminplanung Sanierung Belchentunnel

Sie sehen auf der Grafik "Terminplanung Sanierung Belchentunnel" einen durchschnittlichen Projekt-Terminplan, von den ersten Ideen zur Vorbereitung 1997 bis zur voraussichtlichen Inbetriebnahme 2017. In etwa derselben Zeitspanne wurde erstmals ausserhalb der Europäischen Organisation für Kernforschung (CERN) die WWW-Software eingesetzt, darauf gestützt ein globales Internet etabliert und die Telekommunikation insbesondere mit der Einführung des iPhone 2007 revolutioniert, sodass inzwischen jedes Jahr 51 Millionen neue Webseiten hochgeladen, 8.6 Billionen SMS und 52 Billionen E-Mails verschickt werden. Und das alles wurde ebenfalls zwischen 1993 und 2013 aufgebaut. Der Vergleich ist natürlich nicht statthaft, werden Sie nicht ganz zu Unrecht sagen. Aber er macht immerhin bewusst, wie lange so ein Tunnelsanierungsprojekt braucht, und was in der Zwischenzeit hinter und vor dem Tunnel sonst noch passiert. Im Juni 2001 wurden die Kantone Solothurn und Aargau durch das ASTRA aufgefordert, für den 10 Kilometer langen Ausbau Härkingen-Wiggertal das Generelle Projekt zu erstellen. Elf Jahre später, im Mai 2012 begannen die Hauptbauarbeiten. Nach unzähligen Einwendungen bei der Mitwirkung zum Generellen Projekt, nach über 190 Einsprachen bei der Auflegung des Plangenehmigungsverfahrens, nach sieben Beschwerden, bzw. zwei Verfahren bis vor Bundesverwaltungsgericht, nach einer Beschwerde der betroffenen Gemeinden betreffend Lärmschutz bis vor Bundesgericht, nach Ausschreibung des Bauprojekts und anschliessender Beschwerde bis vor Bundesverwaltungsgericht. Nachdem letzteres im März 2012 die aufschiebende Wirkung der Beschwerde entzogen hatte.

Kurz: Selbst, wenn wir alle Mittel hätten, die wir bräuchten, wir könnten gar nicht so schnell bauen, um damit die Kapazitätsengpässe aufzuheben, mit denen wir heute schon konfrontiert sind. Das bedeutet für die Strasse eher mehr Stau und für die Schiene eher weniger Sitzplätze in Spitzenzeiten. Und das liegt nicht an einer besonderen Renitenz der Mittellandbevölkerung, welche gerne gerichtlich gegen Behörden vorgeht, sondern ist letztlich Ausdruck davon, dass wir fast uneingeschränkt von dem brauchen, was ganz sicher beschränkt ist, nämlich vom Boden. Zwischen 1983 und 2007 wurde in der Schweiz jeden Tag Landwirtschaftsfläche im Umfang von 1.3 Fussballfeldern für Verkehrszwecke umgenutzt. Darüber hinaus nimmt die Bevölkerung zu. Und die Bereitschaft, Immissionen zu akzeptieren, nimmt ab. Kein Wunder, dass von den letzten 100 Kilometern Netzfertigstellung des Nationalstrassennetz 50 Kilometer unterirdisch geplant sind. Und dass wir immer mehr Tunnel bauen, wo gar keine Berge sind. Wir möchten alle die besten Verkehrsverbindungen, aber trotzdem im Grünen wohnen. Keine neuen Autobahnen, aber auch keine Staus. Keine Ferien ohne Städteflug, aber auch keinen Fluglärm. Wahrscheinlich hatte Thomas Hürlimann an die Verkehrspolitik gedacht, als er in einem Interview sagte, es könne kein Zufall sein, dass die Libido in Wien und die Schizophrenie in Zürich entdeckt worden seien. Wie überbrücken wir diese Gegensätze, wie versöhnen wir den legitimen Wunsch nach Mobilität mit dem legitimen Wunsch nach einem intakten Lebensumfeld? Insbesondere wenn Deutschland den Staatsvertrag mit der Schweiz ratifizieren sollte, werden wir uns in der zweiten Hälfte der Legislatur sicherlich noch mehr mit solchen Fragen auseinandersetzen müssen.

Meine Damen und Herren, in der Politik regiert die Forderung: Raumplanung und Verkehrsplanung müssen gemeinsam angegangen, der Verkehr besser gesteuert werden! Ein Mobility Pricing muss eingeführt werden! Umfassend, Komma, und lieber heute als morgen. Ausrufezeichen. Einverstanden. Wie umfassend hätten Sie es gern, mit oder ohne Abschaffung der Tarifhoheit der Branche im öV? Mit oder ohne GA und Halbtax-Abonnement? Nehmen Sie nur das Nationalstrassennetz ins Pricing auf und nehmen damit in Kauf, dass der Automobilist auf die Kantonsstrassen ausweicht? Oder bepreisen Sie auf dem ganzen Strassennetz und fordern einen kompletten Systemwechsel? Wie bepreisen Sie das ausländische Fahrzeug? Welche Lenkungswirkung versprechen Sie sich, wenn trotzdem alle weiterhin gleichzeitig zur Arbeit und von dort wieder gleichzeitig zurückpendeln müssen? Und wie regeln Sie den Datenschutz? Verstehen Sie mich richtig, wir sind überzeugt, dass wir mehr und ganz grundsätzliche Überlegungen zur Bepreisung des Verkehrs anstellen müssen. Und in der zweiten Hälfte der Legislatur werden wir dem Bundesrat einen Konzeptbericht zum Mobility Pricing unterbreiten. Aber nach der schnell formulierten politischen Forderung kommt die etwas kniffligere Kopfarbeit. Und am Schluss müssen Sie in der Schweiz Mehrheiten überzeugen, und können nicht nach Churchills Devise vorgehen.

Sie kennen die Geschichte von Churchill, der zu General de Gaulle ein etwas gespaltenes Verhältnis hatte. Um ihm im Zweiten Weltkrieg seine Solidarität zu zeigen, und nicht zuletzt um sein erlerntes Französisch unter Beweis zu stellen, sprach Churchill bei Zusammentreffen jeweils in de Gaulles Muttersprache. Letzterer schätzte die Geste, auch wenn er im Nachhinein meinte: „Indem ich Englisch lernte, war ich fähig, Churchills Französisch zu verstehen". Er schätzte das Zeichen, das der englische Premier damit setzen wollte, und antwortete höflich auf Französisch. Mindestens bis zum Moment, als Churchill einen Punkt, der ihm wichtig war, mit den Worten unterstrich: „Si vous m'obstaclerez, je vous liquiderai!".

Das wäre die Methode Churchill. Zum Teil hören Sie ähnliche Dreistigkeiten schon in Debatten zur schweizerischen Verkehrspolitik. Was aber selten gut ankommt oder oft schlecht endet. Es bedarf im Gegenteil einer rechten Portion konstruktiver Kreativität, vor allem, wenn Sie grundsätzliche Entscheide suchen: Was müssen wir anders machen, damit mehr Menschen dort leben können, wo sie arbeiten? Wie viel Benutzerfinanzierung wollen wir im öffentlichen Verkehr? Wie viel Strasseninfrastruktur und damit Zersiedelung und damit Nachfrage nach noch mehr Strasseninfrastruktur? Wie viel Mobility Pricing auf der Schiene? Welcher Modalsplit im alpenquerenden Güterverkehr? Und so weiter und so fort. Damit diese Diskussionen in der zweiten Legislaturhälfte noch konstruktiver verlaufen, mit etwas weniger häufig und hastig vorgetragenen Hinweisen auf die eigene Zuständigkeit und etwas weniger empörten Plädoyers zugunsten der angeblich hintergangenen Branche oder der angeblich übergangenen Region, dürfte es vielleicht noch die eine oder andere Veranstaltung des Informationsdienstes für den öffentlichen Verkehr (LITRA) brauchen. Aber wir sind zuversichtlich.

Herr Präsident, meine Damen und Herren, ich möchte hier abschliessen. Es war nur ein kurzer Abriss möglich, aber Sie sehen, die zweite Legislaturhälfte bietet noch genügend Gesprächsstoff für die Verkehrspolitik. Und sollte er Ihnen wider Erwarten doch ausgehen, bleibt Ihnen ja immer noch die Möglichkeit für eine Debatte zum dunklen Hallimasch im Nationalpark.

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