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Die Raumplanung hat die Aufgabe, für eine zweckmässige und haushälterische Nutzung des Bodens zu sorgen. Bund, Kantone und Gemeinden sind dafür gemeinsam zuständig. Um die Zersiedelung zu bremsen, wurden mit der Revision des Raumplanungsgesetzes bereits griffige Massnahmen beschlossen. Diese sind nun in der Umsetzung. Die Volksinitiative «Zersiedelung stoppen – für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung» setzt auf einen radikal anderen Weg: Sie verlangt, die Gesamtfläche der Bauzonen in der Schweiz unbefristet einzufrieren. Bundesrat und Parlament lehnen dies ab, da mit dem starren Bauzonen-Stopp eine sinnvolle Entwicklung des Landes verhindert würde.
Boden ist nicht unbeschränkt verfügbar. Bund, Kantone und Gemeinden sorgen mit der Raumplanung daher dafür, dass er zweckmässig und haushälterisch genutzt wird. Dabei achten sie darauf, Gebiete, in denen gebaut werden darf, von Gebieten zu trennen, in denen grundsätzlich keine Bauten errichtet werden dürfen.
Die Raumplanung stützt sich auf die Bundesverfassung (Art. 75) und das Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) ab. Die Kantone setzen die Vorgaben in ihren Richtplänen und Baugesetzen um – und die Gemeinden giessen diese wiederum in Nutzungspläne und Bauordnungen um. Das RPG trat 1980 in Kraft und wurde seither vielfach ergänzt: In jüngster Vergangenheit aufgrund der Zweitwohnungsinitiative sowie der Revision des Raumplanungsgesetzes, die 2013 vom Volk deutlich gutgeheissen wurde. Der Bundesrat setzte die neuen Bestimmungen auf Anfang Mai 2014 in Kraft.
Griffige Massnahmen gegen die Zersiedelung
Das revidierte Raumplanungsgesetz schreibt vor, dass Bauzonen höchstens noch dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen dürfen. Zu grosse Bauzonen müssen verkleinert werden. So kann Landwirtschaftsland zurückgewonnen werden. Zudem müssen brachliegende oder ungenügend genutzte Flächen in den Bauzonen besser genutzt werden. Die Revision verpflichtet kantonale und kommunale Behörden, entsprechende Massnahmen zu treffen. Man spricht dabei von der Siedlungsentwicklung nach innen.
Die Kantone sind daran, die neuen Vorgaben umzusetzen. Dazu müssen die Richtpläne angepasst und vom Bundesrat genehmig werden: Für 15 Kantone ist dies bereits erfolgt. Kantone, die dies bis am 1. Mai 2019 nicht erledigt haben, dürfen keine neuen Bauzonen mehr schaffen. Ebenfalls bis Ende April 2019 müssen alle Kantone aufzeigen, wie sie mit dem Mehrwert umgehen, der durch die Umwandlung von Landwirtschafts- in Bauland entsteht. Gemäss Gesetz muss der Mehrwert zu mindestens 20 Prozent abgeschöpft werden. Das Geld dient namentlich dazu, Entschädigungen zu zahlen, die aufgrund von Rückzonungen von Bauland fällig werden. Weitere Massnahmen sind unterwegs, insbesondere klarere Regeln zur Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet.
Richtplanumsetzung
Die Kantone müssen im Richtplan darlegen, wie sie sich entwickeln wollen und dazu das erwartete Wachstum im Kantonsgebiet räumlich verteilen. Sie müssen im Richtplan konkret aufzeigen, wie gross das Siedlungsgebiet insgesamt und seine räumliche Verteilung für die Zeit ist, die für einen Richtplan gilt (20–25 Jahre). Mit den Festlegungen zum Siedlungsgebiet gibt der Richtplan den Rahmen vor, wie neue Bauzonen räumlich anzuordnen sind, wie noch nicht überbaute Bauzonen umgelagert werden sollen, und – sofern Handlungsbedarf besteht – wo Auszonungen erfolgen sollen und wie diese zu etappieren sind. Basis für die Ermittlung der korrekten Grösse der Bauzonen ist die erwartete Bevölkerungs- und Beschäftigtenentwicklung. Die sich abzeichnende Auslastung wird ins Verhältnis gesetzt zur Kapazität der Bauzonen: Wo eine geringe Auslastung absehbar ist und grosse Bauzonen-Kapazitäten bestehen, werden Rückzonungen fällig – und wo eine hohe Auslastung zu erwarten ist und die Bauzonen-Kapazität bereits voll ausgeschöpft ist, sind Einzonungen möglich.
Siedlungsentwicklung nach innen
Vorhandene Siedlungsflächen können besser genutzt werden, indem z.B. bestehende Häuser aufgestockt, auf Grundstücken mehr Wohnfläche zugelassen oder brachliegende Industrie- und Gewerbeflächen bebaut werden.
Konkrete Beispiele aus den Kantonen
- Raumentwicklungsstrategie – St. Gallen: Gemäss Richtplan des Kantons soll das Bevölkerungswachstum zu 65% im urbanen Raum, zu 33 % in der Landschaft mit kompakten Siedlungen und zu 2% in der Kultur- und Agrarlandschaft stattfinden.
- Rückzonung – Kanton Aargau: Der Kanton hat die Gebiete, welche sich für eine Auszonung eignen, bestimmt. Diese Angaben zeigen parzellengenau, wo in welcher Gemeinde Grundstücke zurückgezont werden müssen. Erfolgt die Auszonung nicht zeitgerecht, legt der Regierungsrat dem Grossen Rat eine Vorlage zur Überführung dieser Flächen in eine geeignete Nichtbauzone vor (in der Regel Landwirtschaftszone).
- Verdichtung – Kanton Basel-Stadt: Der Kanton schafft mit dem Richtplan den notwendigen Raum, um die erwarteten zusätzlichen Einwohnerinnen und Einwohner sowie Arbeitsplätze aufzunehmen und gleichzeitig auch die Siedlungs- und Wohnqualität zu verbessern.
Folgen einer Annahme der Zersiedelungsinitiative
Die Zersiedelungsinitiative wurde von den Jungen Grünen 2016 eingereicht. Sie will die Gesamtfläche der Bauzonen auf unbefristete Zeit einfrieren. Konkret verlangt sie, dass neue Bauzonen nur noch geschaffen werden dürfen, wenn anderswo eine mindestens gleich grosse Fläche von vergleichbarem landwirtschaftlichen Ertragswert wieder aus der Bauzone ausgeschieden wird. Die Initiative will zudem den Kreis der Bauten und Anlagen, die ausserhalb der Bauzonen erstellt werden dürfen, enger fassen. Sie strebt weiter eine Siedlungsentwicklung nach innen an, die mit hoher Lebensqualität im Einklang steht und dass Bund, Kantone und Gemeinden für nachhaltige Formen des Wohnens und Arbeitens in kleinräumigen Strukturen sorgen.
Bei Annahme der Initiative ist es Aufgabe des Parlaments, die neuen Bestimmungen im Gesetz zu konkretisieren. Darum ist heute vieles noch offen. Dazu gehört insbesondere die Frage, wie genau Bauzonen umverteilt würden, falls in einem Kanton neues Bauland geschaffen werden müsste – ob nur innerhalb des betreffenden Kantons oder auch über kantonale Grenzen hinaus in der ganzen Schweiz. Ungewiss sind auch die Kosten, die mit der Aufhebung und Umverteilung von Bauzonen verbunden wären.
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